Si la procédure d'expropriation confère à l'administration des pouvoirs exorbitants, elle n'est pas pour autant exempte de contrôle juridictionnel. En cas d'irrégularité la viciant, l'expropriation sera annulée sinon retardée.
L’expropriation comporte deux phases distinctes : la première est relative à la constitution par l’administration du dossier tendant à justifier l’expropriation, la seconde porte sur l’indemnisation allouée par la personne expropriante au particulier lésé. La présente fiche expose les différentes étapes de la première phase et les recours dont dispose l’administré.
I- Déroulement de la phase administrative
A- L’enquête préalable ou enquête publique
Cette enquête est obligatoire. Elle intéresse la dimension démocratique de la procédure d’expropriation et donne naissance à la déclaration d’utilité publique, dite DUP (cf fiche « Droit de propriété et expropriation »). Il faut distinguer l’enquête préalable de droit commun (article R11-4 à R.11-14 du Code de l’expropriation) de l’enquête publique démocratisée spécifique (cas où l’environnement est menacé par le projet).[1]
L’enquête préalable de droit commun est ouverte par arrêté préfectoral. Un commissaire-enquêteur est nommé pour permettre au public de prendre une connaissance complète du dossier et à l’autorité compétente (préfet, ministre, Conseil d’Etat) de disposer de tous les éléments nécessaires à son information (article 2 loi 12 juillet 1983). Le commissaire doit être indépendant et impartial (article R.11-5-2). Il consignera dans le registre d’enquête toutes les observations adressées par le public. L’enquête se clôt par les conclusions motivées du commissaire au maximum 6 mois après son ouverture. A partir de la clôture de l’enquête, l’autorité compétente dispose d’un délai d’un an pour prendre l’arrêté déclarant d’utilité publique le projet motivant l’expropriation. L’avis du commissaire-enquêteur ne lie pas l’autorité expropriante qui peut aller ainsi à l’encontre d’un avis défavorable et déclarer d’utilité publique le projet.
A partir de l’adoption de la DUP, le propriétaire exproprié ne peut apporter d’améliorations à son bien (toute amélioration faisant augmenter le prix de l’indemnisation).
L’ordonnance de 1958 (article L. 11-5-II) impose à une DUP de préciser le délai durant lequel l’expropriation aura lieu (5 ans maximum pour une DUP prononcée par arrêté préfectoral ou ministériel). Une fois le délai expiré, la DUP est caduque, le juge est tenu de refuser de prononcer l’expropriation.
B- L’enquête parcellaire
Succédant, la plupart du temps, à l’enquête préalable, l’enquête parcellaire a pour objet de permettre aux propriétaires de vérifier l’exactitude des informations à la disposition de l’administration relatives aux biens à exproprier et aux bénéficiaires de l’indemnisation. Elle se déroule dans les mêmes conditions que l’enquête préalable. Le dossier qui la constitue est adressé au préfet. Il comporte le plan parcellaire et la liste des propriétaires. L’arrêté préfectoral ouvrant cette seconde enquête doit faire l’objet d’une publicité (publication par voie d’affichage dans les communes concernées).
Cette étape se clôt par un second arrêté préfectoral. Il s’agit de l’arrêté de cessibilité. Cet acte reprend les informations portant sur les modalités de l’expropriation. Autrement dit, le préfet déclare cessibles les terres les propriétés dont l’acquisition était recherchée par l’administration. Ayant le caractère d’une décision individuelle, il doit être notifié au propriétaire concerné. L’arrêté a une durée de validité de six mois. Une fois ce délai expiré, l’acte devient caduc.
II- Les recours en annulation et en responsabilité
A- Les recours visant l’enquête préalable
Tout d’abord, on notera que l’acte d’ouverture de l’enquête préalable étant un acte préparatoire, il ne fait pas grief (c’est-à-dire qu’il ne porte pas atteinte aux droits des administrés), aussi les administrés ne sauraient former un recours pour excès de pouvoir contre cet arrêté.
Les recours se distinguent selon leur objet : annulation de l’acte, engagement de la responsabilité de l’expropriant.
- Le recours pour excès de pouvoir tend à faire reconnaître l’illégalité de la DUP.
Le juge compétent est le tribunal administratif dans le ressort duquel se trouvent les biens concernés. Le délai de deux mois pour former une demande en annulation commence à courir dès la publication de l’arrêté portant déclaration d’utilité publique[2]. Les moyens à l’appui de la demande peuvent concerner aussi bien la forme (questions de délai, d’autorité compétente, de respect des procédures …) que le fond de l’acte déclarant utilité publique. Sur le fond, le requérant peut contester l’intérêt général invoqué par l’administration pour prendre l’acte attaqué. Le juge se bornera alors à apprécier l’utilité publique au regard de l’atteinte portée au droit de propriété (bilan coût / avantage).
- Le recours en responsabilité.
La responsabilité de l’administration peut être engagée si le juge retient que la DUP est illégale ou que l’expropriant n’a pas agi avec suffisamment de célérité. La dégradation du bien, l’impossibilité de le vendre, de le louer du fait de la possible expropriation sont autant de chefs de préjudice.
B- Les recours visant l’enquête parcellaire
A l’instar de l’arrêté d’ouverture de l’enquête préalable, celui qui inaugure l’enquête parcellaire ne peut pas être attaqué devant le juge administratif. Les recours dirigés contre l’arrêté de cessibilité sont identiques à ceux qui visent l’arrêté portant DUP. Le recours peut viser soit les irrégularités tenant à l’acte lui-même soit la validité des actes antérieurs à l’arrêté. Ainsi, le propriétaire exproprié ou ses ayants droits peuvent, dans le cadre d’un recours visant l’arrêté de cessibilité, invoquer l’illégalité de la DUP (même deux mois après la publication de cette dernière, c’est-à-dire après expiration du délai contentieux en matière d’annulation des actes).
[1] Concernant l’expropriation et l’atteinte à l’environnement, se rendre à la catégorie « Droit de l’environnement ».
[2] Attention, la DUP n’est pas soumise à notification individuelle !
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